La Serbie, point d’appui russe en Europe du Sud-Est

Cet été, le quatrième sommet Ukraine-Europe du Sud-Est se tiendra à Odessa [1]. Le président serbe, Alexandre Vucic, était également présent au sommet précédent [2]. Cependant, après son déplacement ostentatoire à Moscou pour participer aux célébrations du Jour de la Victoire et rencontrer Vladimir Poutine, qui a suscité de vives critiques de la part de l’Occident, il est peu probable que le dirigeant serbe se rende en Ukraine [3].

 Il convient de noter que parmi les États d’Europe du Sud-Est, la Serbie occupe une position assez particulière. Lorsqu’elle a reçu le statut de candidat à l’adhésion à l’UE le 1er mars 2012, il semblait que le pays avait enfin pris le cap sur l’Occident. Treize ans plus tard, la situation semble différente : Belgrade est un lieu où les services spéciaux russes se sentent libres, où les oligarques peuvent contourner les sanctions et où la propagande du Kremlin a lancé une chaîne de télévision à part entière. Cette évolution – de candidat officiel à ancrage de Moscou – est le fruit d’une chaîne d’événements, chaque maillon successif renforçant l’influence de la Russie.

Selon le politologue serbe Aleksandar Djokic, le mythe actuel de fraternité entre les deux nations est une « construction rétrograde » inventée par les politiciens après le bombardement de la Yougoslavie par l’OTAN en 1999. Les Serbes et la Russie n’ont jamais été aussi proches que les médias le prétendent constamment. L’alliance entre le président serbe Aleksandar Vucic et Vladimir Poutine est devenue de plus en plus visible ces dernières années, renforcée par le symbolisme culturel et historique du monument au tsar Nicolas II à Belgrade. Il s’agit d’un cadeau de Moscou pour marquer le centenaire du déclenchement de la Première Guerre mondiale, et la statue porte une inscription reprenant les mots de Nicolas II : « La Russie ne restera jamais indifférente au sort de la Serbie.»

Le portail pro-gouvernemental «Blue Europe» souligne que la Serbie et la Russie entretiennent des liens qui remontent au moins au XIIe siècle et reposent sur un héritage slave et orthodoxe commun. Sur cette base, Moscou construit systématiquement un message de « communauté fraternelle », tout en alimentant la méfiance envers l’OTAN. La Russie présente les raids aériens de l’Alliance sur Belgrade en 1999 comme une expression de l’agression occidentale, le patriarche russe répète le récit du « monde russe », et le patriarche serbe Porphyre souligne l’appartenance du soi-disant « monde serbe » à l’orbite religieuse russe. Après le début de l’invasion russe de l’Ukraine, de nombreux Russes se sont installés en Serbie. Disposant d’un pouvoir d’achat plus élevé, ils contribuent à la croissance économique. La Russie impose également à la Serbie l’image d’une « sœur aînée » et d’un allié fidèle.

Accorder la citoyenneté aux Russes

La première étape a été la décision du gouvernement de Belgrade d’appliquer l’article 19 de la loi sur la citoyenneté et de délivrer des passeports « dans l’intérêt de la République » sans exiger la renonciation à la citoyenneté actuelle ou au droit de résidence permanente. Selon des journalistes d’investigation (en avril 2025), 204 Russes ont reçu un passeport serbe depuis l’invasion de l’Ukraine – parmi eux des agents du FSB, des dirigeants de la holding Rostec, des proches de Ramzan Kadyrov, des milliardaires comme Sergueï Lomakine et des représentants du « soft power sportif ».

Aucune de ces personnes ne figure actuellement sur les listes de sanctions internationales et peuvent voyager librement avec un passeport serbe, car celui-ci leur permet d’accéder sans visa à l’espace Schengen et, surtout, de créer des entreprises dans l’UE sans avoir à remplir les registres des sanctions pour « bénéficiaire effectif ».

Coopération militaire, de renseignement et politique

Selon le Centre de politique étrangère du Royaume-Uni, la coopération en matière de sécurité entre la Russie et la Serbie a commencé à se développer en 2012, lorsque le Parti progressiste serbe a succédé à son prédécesseur, plus ouvertement occidental, le Parti démocrate. Cela s’est traduit par la signature d’un accord bilatéral de coopération militaire en 2013, qui prévoit l’échange d’informations et d’expertise, la coopération en matière de formation militaire, de cartographie, de topographie et de maintien de la paix. En 2014, un accord de coopération militaro-technique a été signé, accordant à la Serbie le statut de client du complexe militaro-industriel russe, ainsi que d’autres accords de coopération dans la lutte contre le crime organisé, le trafic de drogue et le terrorisme.

Depuis 2013, la Serbie est observateur auprès de l’Organisation du traité de sécurité collective (OTSC), dirigée par la Russie, et a participé à des exercices militaires conjoints dirigés par la Fédération de Russie (Fraternité slave et BARS) entre 2014 et 2021. Selon le Washington Examiner, la coopération entre l’Agence serbe de renseignement de sécurité (SIA) et ses partenaires russes s’est considérablement intensifiée. Le GRU, basé en Serbie, espionne les forces de l’OTAN au Kosovo voisin. La Serbie, point d’ancrage de la Russie en Europe du Sud-Est

Cet été, le quatrième sommet Ukraine-Europe du Sud-Est se tiendra à Odessa [1]. Aleksandar Vulin, l’une des figures les plus influentes de l’entourage du président Aleksandar Vucic, était présent au sommet précédent. Ministre de la Défense, il a ensuite dirigé le ministère de l’Intérieur et la BAD. En 2023, il a été inscrit sur la liste des sanctions américaines pour corruption, implication dans le trafic de drogue et liens avec la Russie. En 2024, après l’imposition de sanctions américaines à son encontre, il est devenu vice-Premier ministre chargé de la coopération avec les BRICS. Selon l’Institut Clingendael, en août 2022, lors d’une visite à Moscou, il aurait remis des écoutes téléphoniques d’une réunion de l’opposition russe à Belgrade à Patrouchev, alors secrétaire du Conseil de sécurité russe. Lors d’une rencontre avec Poutine à Vladivostok en septembre 2024, il a déclaré que la Serbie, sous la direction d’Alexandre Vucic, ne deviendrait jamais membre de l’OTAN, n’imposerait jamais de sanctions à la Russie et ne permettrait jamais que des actions antirusses soient menées depuis son territoire.

Lorsqu’une vague de manifestations étudiantes contre la corruption a éclaté en Serbie en novembre 2024, Alexandre Vouline a dénoncé une conspiration des États-Unis et a demandé l’aide des services spéciaux russes pour en identifier les organisateurs. Le 28 février 2025, lors de son séjour à Moscou, il a rencontré le directeur du Service russe de renseignement extérieur, Narychkine, et a remercié ses collègues russes « pour leur soutien dans la lutte contre les révolutions de couleur ».

Coopération économique entre la Serbie et la Fédération de Russie

Malgré les sanctions de l’UE imposées après l’annexion de la Crimée, Belgrade a non seulement maintenu, mais même accru ses échanges commerciaux avec la Russie. Seul le ralentissement économique en Russie a ralenti les échanges commerciaux : de 2022 à 2023, le chiffre d’affaires a chuté de 46,3 %. La Serbie importe principalement des combustibles fossiles et des produits chimiques russes, et exporte des produits alimentaires et du matériel de transport. Cette dépendance s’étend également au gaz, aux technologies de télécommunications et aux composants industriels. En 2022, la Russie représentait près de 100 % des importations de gaz de la Serbie. Un exemple marquant de la dépendance de la Serbie à l’énergie russe est survenu en 2008, lorsque Belgrade a vendu sa compagnie pétrolière nationale Naftna Industrija Srbije (NIS) au russe «Gazprom Neft» pour la modique somme de 400 millions d’euros, les Russes s’engageant à investir 500 millions d’euros supplémentaires ultérieurement.

Le gaz comme garantie : NIS est au cœur de la présence économique russe en Serbie, Gazprom Neft en contrôlant 56 %. Cela a permis à Belgrade de se protéger de la politique énergétique globale de l’UE pendant des années et a garanti que le pays, contrairement à ses voisins, ne renoncerait pas au gaz russe.

Armes des deux côtés : en janvier 2025, le commandant des forces armées serbes, le général Milan Mojsilovic, a annoncé qu’en raison des sanctions, la Serbie annulerait ou reporterait les contrats pour de nouvelles armes russes et achèterait 12 avions de combat Rafale français pour 2,7 milliards d’euros. Cependant, ce geste envers Paris n’a pas empêché l’exportation de munitions serbes vers l’Ukraine. Le 8 juillet 2024, le Financial Times a rapporté que des obus d’artillerie d’une valeur de 800 millions d’euros avaient été transférés via des entreprises tchèques et slovaques, faisant de la Serbie un fournisseur plus important – bien qu’indirect – que certains pays de l’OTAN. Cependant, la Russie n’a pas protesté dans un premier temps. Le porte-parole du président russe, Peskov, a déclaré que « cette question sera discutée avec les amis serbes ». L’importance stratégique de la tête de pont compensait ce fait désagréable pour le Kremlin.

Cependant, fin mai 2025, la situation a changé. Le service de renseignement extérieur russe a publié un communiqué de presse intitulé « L’industrie militaire serbe tente de tirer dans le dos de la Russie », dans lequel il accuse la Serbie de soutenir « une guerre déclenchée par l’Occident » car ses entreprises de défense continuent de produire des munitions pour Kiev, « contrairement à la neutralité officiellement proclamée de Belgrade ». De son côté, le président Aleksandar Vucic a promis de mener une enquête conjointe avec la Fédération de Russie sur la manière dont des munitions de fabrication serbe ont atterri en Ukraine. Dans ce contexte, le 30 mai 2025, une explosion s’est produite à l’usine de munitions Krušik, dans la ville de Valjevo. La version officielle indique que l’incident s’est produit lors d’une opération de pressage de routine d’une substance utilisée pour équiper les munitions et leurs amorces. Cependant, cette étrange « coïncidence » a immédiatement rappelé les explosions survenues en 2014 dans des entrepôts militaires en République tchèque, où étaient stockées des armes destinées à l’Ukraine, ainsi que dans des entrepôts militaires à Svatove, dans la région de Louhansk, en 2015. En octobre 2023, le Bureau d’enquête d’État d’Ukraine a pleinement prouvé l’implication des services spéciaux russes dans ces opérations de sabotage (notamment le 161e centre de formation des spécialistes des forces spéciales de la Direction générale de l’état-major général des forces armées de la Fédération de Russie).

Propagande pro-Kremlin

Après l’interdiction de Russia Today et de Sputnik dans l’UE en mars 2022, le Kremlin avait besoin d’une nouvelle plateforme. En novembre 2022, le portail RT Balkan a été lancé à Belgrade, avec la perspective de le transformer en chaîne de télévision à part entière en 2025. Reporters sans frontières a documenté, dans un rapport du 7 octobre 2024, comment le comité de rédaction, dirigé par Jelena Milincic et Nikola Vrzic, adapte les récits russes aux réalités de la Serbie et des Balkans, les contenus étant largement repris par les tabloïds Informer, Kuri et les chaînes Pink et Happy.

Pour diffuser son récit, la Russie use de sa liberté d’action dans le secteur médiatique serbe : elle a fondé plusieurs de ses médias affiliés à Belgrade : Sputnik, l’agence de presse TASS, RT Balkan et Russia Beyond the Headlines. La stratégie de communication de la Russie consiste à utiliser ces médias pour créer un environnement plus favorable à elle-même qu’à l’UE. La stratégie de RT est le « blanchiment d’informations » : le portail publie un faux, les tabloïds le copient, puis citent une « source serbe », ce qui permet de masquer son origine russe. Les principaux thèmes abordés sont : « Le Kosovo est la Serbie », « L’OTAN menace d’une troisième guerre mondiale », « L’Europe en crise morale », avec, en toile de fond, la publicité pour les poursuites judiciaires contre les États-Unis et le Royaume-Uni, menées par l’avocat Srdjan Aleksic pour l’utilisation d’obus à uranium appauvri lors des bombardements de l’OTAN sur la Yougoslavie en 1999 (un projet soutenu par la diplomatie russe).

Utiliser le « soft power »

Comment contrer l’expansion de la Russie dans les Balkans ?

En mars 2025, la haute représentante de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Kaja Kallas, a déclaré que la participation des pays candidats aux célébrations du 9 mai à Moscou était « contraire à la voie européenne ». Le président Aleksandar Vučić a annoncé qu’il se rendrait en Russie avec le Premier ministre slovaque Robert Fico. Bruxelles a condamné ces actions, mais l’UE n’a imposé aucune sanction. C’est la meilleure preuve de l’efficacité de la stratégie du Kremlin. Belgrade peut à la fois commercer avec l’UE, exporter des armes vers l’Ukraine et accueillir Poutine.

Selon les experts occidentaux, trois scénarios sont possibles pour l’évolution de la situation.

Premièrement, un scénario de dérive contrôlée, c’est-à-dire le maintien de la situation actuelle, où l’UE se limite à des commentaires verbaux, la Serbie conserve tous les privilèges d’un pays candidat et la Russie maintient sa position dans la région sans entrave.

Deuxièmement, un scénario d’adhésion difficile, où Bruxelles subordonnerait chaque étape ultérieure des négociations à l’adhésion de Belgrade aux sanctions contre Moscou et à la fermeture de la station RT des Balkans. Ceci, cependant, pourrait inciter l’élite serbe à rechercher le soutien de Pékin et la Russie à transférer une partie de ses opérations hybrides en Hongrie.

Troisièmement, un scénario d’escalade russe, dans lequel une éventuelle victoire du Kremlin en Ukraine ou une nouvelle crise au Kosovo créerait un prétexte pour le déploiement d’« instructeurs » russes, auquel l’OTAN répondrait en renforçant le contingent de la KFOR, et les Balkans redeviendraient une ligne de front.

Pour minimiser ces risques, l’UE et l’OTAN devraient envisager la possibilité d’actions coordonnées :

1. Surveiller de près toutes les décisions de délivrance de passeports « dans l’intérêt de la République » et, si nécessaire, geler l’entrée des « Serbes » nouvellement naturalisés dans l’espace Schengen.
2. Inclure Naftna Industrija Srbije dans le huitième train de sanctions et offrir à Belgrade des prêts préférentiels pour diversifier ses approvisionnements en gaz via l’interconnexion avec la Grèce et le terminal GNL d’Alexandroupolis.
3. Soutenir le projet de Reporters sans frontières « Bouclier médiatique des Balkans », qui limitera à 20 % la part des capitaux non européens dans les chaînes de télévision nationales serbes.
4. Créer un groupe de travail permanent Europol-ADB-Eurojust pour lutter contre le transfert de technologies à double usage.
5. Lancer le Fonds de bourses Erasmus Balkans occidentaux pour les étudiants de Serbie-et-Monténégro afin de contrer l’influence des discours pro-russes auprès des jeunes.

Aujourd’hui, la Serbie est devenue une sorte de plateforme multifonctionnelle pour la projection du pouvoir du Kremlin : un moyen de contourner les sanctions, un canal de diffusion de la propagande, un port logistique pour les opérations secrètes et, parallèlement, un moyen d’injection de soft power grâce à des centaines de milliers de migrants en provenance de la Fédération de Russie. Des liens culturels et religieux de longue date, un soutien politique, une domination dans le secteur énergétique et une domination de l’information font que la Russie utilise efficacement le soft power pour maintenir la Serbie dans son orbite, malgré les attentes de l’UE. Cependant, Moscou n’est pas seule sur le marché de l’influence des Balkans : Pékin lui fait une concurrence de plus en plus audacieuse. Tant que l’UE ne liera pas fermement la procédure d’adhésion à la limitation de l’influence russe (sanctions, médias, finances), Belgrade restera l’investissement russe le moins cher et le plus efficace en Europe.

Volodymyr Palyvoda,
expert en relations internationales

Notes :

[1] L’Europe du Sud-Est est une sous-région géographique de l’Europe, composée principalement de la péninsule balkanique et des régions et archipels adjacents.

[2] Le précédent sommet organisé sous ce format s’est tenu le 9 octobre 2024 à Dubrovnik, en Croatie. Outre le président ukrainien Volodymyr Zelensky, y ont participé les chefs d’État, de gouvernement et de ministère des Affaires étrangères d’Albanie, de Bulgarie, de Bosnie-Herzégovine, de Grèce, du Kosovo, de Moldavie, de Macédoine du Nord, de Roumanie, de Serbie, de Slovénie, de Turquie, de Croatie et du Monténégro, ainsi que le vice-président de la Commission européenne.

[3] Après une rencontre avec le président du Conseil européen, António Costa, le 13 mai 2025, Aleksandar Vučić a déclaré que Belgrade souhaitait accélérer son intégration européenne et ouvrir de nouveaux chapitres de négociations avec l’UE. Cette déclaration paraissait plutôt étrange dans le contexte de la récente « fraternisation » du président serbe avec Vladimir Poutine