Европейский Союз создает собственную разведывательную службу. В течение почти 30 лет …

В последнее время в европейских дебатах по вопросам безопасности активно обсуждается тема создания собственной наднациональной разведывательной службы Евросоюза. Европейская комиссия (ЕК) сейчас прорабатывает предложение о новом разведывательном подразделении, которое будет действовать под непосредственным руководством президента ЕК Урсулы фон дер Ляйен. Эта инициатива сразу же подняла болезненный вопрос о распределении суверенитета между государствами-членами и Брюсселем в такой чувствительной сфере, как национальная безопасность, особенно с учетом того, что в договорах ЕС она отнесена к национальной компетенции.

Корни дебатов на эту тему уходят еще в 1990-е годы, когда войны на территории бывшей Югославии [1] выявили степень зависимости европейских государств от американских разведывательных данных. Тогда в европейских столицах возникло убеждение, что без собственных аналитических возможностей ЕС не сможет проводить независимую политику безопасности. Это осознание привело к созданию в 1999 году Ситуационного центра (SITCEN), инициированного тогдашним Высоким представителем ЕС по иностранным делам и политике безопасности Хавьером Соланой после бомбардировок Югославии силами НАТО. SITCEN быстро зарекомендовал себя как первый европейский центр стратегического анализа, который использовал как информацию с непосредственного места событий, так и данные представительств ЕС.

В течение следующих лет SITCEN эволюционировал. После терактов 11 сентября 2001 года он был усилен с точки зрения персонала и структуры, а затем объединен с Военным штабом ЕС в Единый разведывательный аналитический центр (SIAC [2]). С созданием Европейской службы внешних действий (ЕСВД [3]), SITCEN в 2011 году был включен в ее состав. Через год его реорганизовали в Разведывательный и ситуационный центр ЕС (EU-IntCEN), который сохранил характер синтезированного подразделения. Он не проводит разведывательных операций, не имеет доступа к национальным системам радиоэлектронной разведки (SIGINT) и агентурной разведки (HUMINT), а качество его анализа полностью зависит от добровольных взносов государств-членов.

Ограничения этих структур — добровольный обмен информацией, отсутствие оперативной деятельности и различия в стратегической культуре — неоднократно приводили к возобновлению дискуссий о необходимости более глубокой разведывательной интеграции.

Последнее десятилетие показало, что эта проблема не исчезла, а усугубилась. Война в Украине, рост количества гибридных операций, диверсии на объектах энергетической инфраструктуры и неопределенность относительно будущего разведывательного сотрудничества с США наглядно продемонстрировали, что существующая система ЕС не может успевать за масштабами и темпами современных угроз. В настоящее время Евросоюзу не хватает инструментов для анализа данных в режиме реального времени или для интеграции разрозненных сообщений из 27 государств-членов в единую, целостную картину.

Одним из самых мощных импульсов, направленных на исправление ситуации, была рекомендация бывшего президента Финляндии Саули Ниинисте от 30 октября 2024 года, подготовленная по запросу ЕК. Он призвал к созданию полноценной разведывательной службы ЕС, способной не только проводить стратегический анализ, но и противодействовать диверсиям и шпионажу в Европе, а также операциям влияния в институтах ЕС [4]. Хотя проект не был реализован, он стал ориентиром для последующих попыток реорганизации архитектуры европейской разведки.

Надежда на успех или «хождение по кругу»?

В этом контексте возвращение ЕК к концепции собственного разведывательного органа является не институциональным экспериментом, а продолжением многолетней, незавершенной эволюции. Проблемы, выявленные во время югославских войн — отсутствие общей аналитической системы, полная зависимость от национальных данных и хроническое недоверие между государствами — остаются нерешенными.

То, что официально описывается как «небольшое подразделение», имеет потенциал глубоко трансформировать отношения между институтами ЕС. Согласно материалам зарубежных СМИ, ЕК готовит концепцию разведывательной структуры, встроенной в ее Генеральный секретариат и подотчетной непосредственно Урсуле фон дер Ляйен. Новое подразделение еще не было официально представлено всем государствам-членам, но в Комиссии продолжается интенсивная работа по определению объема его задач, подбору персонала и урегулированию отношений с существующими органами ЕС.

Президент ЕК планирует создать подразделение, которое будет собирать и обрабатывать информацию от национальных спецслужб и других источников ЕС, чтобы лучше оперативно использовать имеющиеся данные и укреплять позиции ЕК в процессе принятия решений. Это подразделение будет дополнять деятельность ЕСЗД и готовить материалы для Коллегии по вопросам безопасности, состоящей из комиссаров и президента ЕК, что значительно расширит мандат ЕК в сфере безопасности.

В пресс-службе ЕК подчеркнули, что ни название, ни штатное расписание, ни дата начала деятельности структуры еще не определены. Ее основная задача — координировать и синтезировать информацию, а не самостоятельно проводить разведывательные операции на местах.

Война в Украине, гибридные угрозы и американский фактор

Урсула фон дер Ляйен использует эти аргументы в гораздо более напряженной геополитической обстановке, чем два десятилетия назад. Продолжительная война России против Украины ускорила дебаты об оборонной интеграции и продемонстрировала важность способности быстро обрабатывать и совместно интерпретировать разведывательные данные. Новое подразделение призвано реагировать на изменение геополитической и геоэкономической среды, где усиливаются гибридные угрозы, кибератаки, диверсии на объектах инфраструктуры и информационное вмешательство со стороны третьих стран.

Трансатлантический фактор усиливает эти опасения. Риск того, что администрация Дональда Трампа ограничит объем военных и разведывательных гарантий для Европы, является ключевой темой в дискуссиях. Решение Урсулы фон дер Ляйен настаивать на создании собственной разведывательной структуры ЕК интерпретируется как попытка уменьшить зависимость от США и построить большую стратегическую автономию для ЕС против потенциальных «капризов» будущих администраций в Вашингтоне.

Институциональная конкуренция: ЕК против ЕВД и роль Каи Каллас

Планы ЕК приводят к дебатам не только о суверенитете государств-членов, но и об институциональном балансе в самом ЕС. Новое подразделение, подчиненное Генеральному секретариату ЕК, вступит в прямую конкуренцию с существующим подразделением ЕСЗД — EU-IntCEN, которое подчинено Высокому представителю ЕС по иностранным делам и политике безопасности Кае Каллас. Это можно интерпретировать как попытку дальнейшей централизации влияния в руках президента ЕК за счет ЕСЗД.

Высокопоставленные чиновники ЕСЗД выражают обеспокоенность тем, что новое подразделение будет дублировать работу EU-IntCEN и SIAC, ослабляя мандат существующих структур и фрагментируя аналитические каналы. Такое дублирование может угрожать будущему EU-IntCEN, приводя к оттоку делегированных туда экспертов и созданию альтернативного, слишком политизированного канала для обработки информации в рамках ЕК. Отсутствие единого главного центра обработки данных может привести к тому, что разные учреждения будут получать разные оценки одного и того же кризиса — противоречивые отчеты будут нарушать процесс принятия решений больше, чем само отсутствие данных.

Спор также имеет личное измерение: Кая Каллас и Урсула фон дер Ляйен имеют явно разные видения роли ЕСЗД и Комиссии по вопросам безопасности. Создание нового подразделения можно интерпретировать как ослабление мандата ЕСЗД и перехват ЕК некоторых ее стратегических функций.

Позиция критиков: «Брюссельское ЦРУ», сверхдержава и отсутствие легитимности

Институциональное соперничество сопровождается резкой политической критикой. Некоторые политики описывают проект как еще один шаг к «сверхдержаве ЕС» или как расширение «бюрократического надзора и власти», которое не приводит к какому-либо реальному улучшению безопасности граждан. Другие — говорят о «теневой структуре, лишенной демократической легитимности», даже используют термин «Брюссельское ЦРУ», который стал ярким символом беспокойства части общественности. Некоторые фракции в Европейском парламенте подчеркивают, что создание нового подразделения может усугубить дефицит демократии, поскольку ЕК не подпадает под те же механизмы надзора, что и национальные разведывательные службы.

Перспектива государств-членов: суверенитет, недоверие и добровольность

На фоне институциональных споров беспокойство государств-членов является решающим. Эксперты напоминают, что национальная безопасность остается исключительной компетенцией государств, а обмен разведывательной информацией всегда был одной из самых чувствительных сфер сотрудничества. Многие государства не настроены на делегирование дополнительных полномочий ЕК. Более крупные государства (например, Франция и Германия) исторически предпочитают двустороннее сотрудничество или сотрудничество в рамках НАТО. Меньшие государства боятся влияния основных игроков на интерпретацию стратегических данных.

Проект формально не нарушает принцип исключительной компетенции государств в сфере национальной безопасности, поскольку новая структура, как заявляется, не будет иметь собственных оперативных полномочий и будет базироваться на добровольном обмене данными. Однако ключевой вопрос добровольности и нежелания делиться самой чувствительной информацией не исчезнет только из-за того, что будет создано новое подразделение.

Существующая архитектура: EU-IntCEN, SIAC и неформальные форумы

С точки зрения государств-членов, также важно, что ЕС уже имеет механизмы для совместного анализа: EU-IntCEN, SIAC, сеть неформальных форумов (Бернский клуб [5], Контртеррористическая группа), сотрудничество с НАТО и двустороннее сотрудничество. EU-IntCEN и SIAC предоставляют аналитические данные, в частности для операции EUNAVFOR MED IRINI [6]. Несмотря на трансформации, произошедшие после Лиссабонского договора, EU-IntCEN по-прежнему полагается исключительно на добровольно предоставленную информацию и не имеет доступа к национальным системам SIGINT и HUMINT.

Некоторые государства-члены задаются вопросом, что является решением проблемы: создание нового параллельного подразделения в составе ЕК или укрепление существующих структур — EU-IntCEN, SIAC и сотрудничество с Бернским клубом?

Новые технологии и ИИ как недостающий столп европейской разведки

Будущее европейского разведывательного сотрудничества будет зависеть от использования ИИ, автоматизации и объединения разрозненных данных. Европол уже использует ИИ для анализа преступного поведения, выявления закономерностей и прогнозирования деятельности организованных преступных групп. Те же технологии можно адаптировать для анализа геополитических угроз: кибератак, дезинформационных кампаний, диверсий и финансирования деятельности враждебных государств.

Только широкое использование ИИ может позволить создать европейскую систему раннего предупреждения, работающую в темпе современных гибридных операций. ЕК рассматривает ИИ как инструмент для преодоления двух самых больших слабых сторон нынешней системы: фрагментации данных и задержек, возникающих вследствие характера добровольного, а не формализованного сотрудничества.

Сравнение с другими моделями: «Пять глаз», НАТО и Бернский клуб

Планы потенциального создания разведывательной структуры ЕС также следует сравнивать с существующими моделями сотрудничества в сфере разведки. Примером этого является альянс «Пять глаз» (США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия), который опирается на глубокую интеграцию, основанную на общей культуре, языке и доверии — модель, которую ЕС не в состоянии полностью скопировать из-за количества государств и расхождения интересов.

Структуры НАТО (JISD, NIFC [7]) — это центры объединения данных, а не оперативные агентства — ЕС мог бы создать гражданско-политическую версию такой системы. Наиболее «европейской» моделью остается Бернский клуб — добровольная, неформальная платформа руководителей служб, важная, но деликатная. Новая структура ЕК, если ее правильно сформировать, может стать связующим звеном между Бернским клубом и институтами ЕС.

Возможные сценарии развития

«Небольшая аналитическая структура» в ЕК — минимальный сценарий, но наиболее политически правдоподобный. Он предусматривает создание небольшой команды аналитиков в Генеральном секретариате ЕС, без оперативных возможностей, которые координируют работу генеральных директоров и тесно сотрудничают с ЕСЗД. Некоторые эксперты предполагают, что такая структура может быть запущена относительно быстро, если не встретит сильного сопротивления со стороны государств-членов.
«Европейское ЦРУ» — полноценная, функционирующая разведывательная служба ЕС. Этот вариант потребует изменений в договорах, передачи части суверенитета, создания структур HUMINT и SIGINT, а также общей политики в сфере разведки [8]. На данный момент в Европе нет политического большинства для принятия такого проекта.
«Объединенная сеть разведывательных данных» на основе ИИ — технологический сценарий, не требующий радикальных изменений в договорах. ЕС мог бы создать интегрированную аналитическую систему, используя ИИ, спутниковые данные, большие данные и информацию, предоставляемую существующими агентствами (Европол, Frontex, EU-IntCEN), сохраняя при этом формальный суверенитет государств в сфере разведывательных операций. Это решение может быть компромиссом между необходимостью «аналитической автономии» и реальными политическими ограничениями.

Альтернатива: укрепление Европола и Frontex

Следует отметить, что вместо создания совершенно новой разведывательной структуры под эгидой ЕК, ЕС мог бы достичь некоторых своих целей быстрее и легче, укрепив существующие агентства — прежде всего Европол и Frontex [9]. Европол в настоящее время является самой технологичной аналитической платформой в ЕС, которая использует ИИ для выявления преступных моделей, объединения данных и прогнозирования поведения преступных групп. Аналитики утверждают, что эти же механизмы могут быть применены в сферах, тесно связанных с национальной безопасностью, таких как киберпреступность, трансграничная преступность, отмывание денег и сети связей между государственными и негосударственными субъектами.

Frontex, со своей стороны, имеет уникальный доступ к данным о миграционных движениях, трансграничных потоках и ситуации на внешних границах ЕС. Укрепление его аналитических возможностей и интеграция со спутниковыми данными и инструментами ИИ может превратить его в ключевой элемент системы раннего предупреждения, особенно в области гибридных угроз и дестабилизирующей деятельности. Расширение мандатов и бюджетов Европола и Frontex имело бы несколько преимуществ: большую политическую приемлемость (поскольку это уже существующие структуры), отсутствие необходимости в изменениях договоров, естественную связь с государствами-членами и снижение риска конфликтов по компетенциям с ЕСЗД и EU-IntCEN. В этом контексте новое подразделение ЕК могло бы служить координатором и центром обмена информацией от этих агентств, а не ядром отдельной «Брюссельской службы».

Стремление к европейской информационной автономии

Анализ опубликованных материалов на тему возможности создания наднациональной разведывательной службы ЕС порождает фундаментальный вопрос: является ли возвращение к этой идее следствием исключительно институциональных амбиций или растущей геополитической необходимости. Как констатируют аналитики, ЕС впервые сталкивается с реальной задачей построения собственной информационной автономии в мире, где разведка больше не является сферой исключительно человеческого анализа, а скорее системой объединения данных, алгоритмов и ИИ. Война в Украине, неопределенность отношений с США и эскалация гибридных угроз подчеркнули, что нынешняя архитектура безопасности ЕС является слишком медленной, слишком фрагментированной и одновременно зависит от воли отдельных государств, преследующих собственные национальные интересы.

Новое разведывательное подразделение ЕК — независимо от того, останется ли оно ограниченным аналитическим подразделением или станет ядром более широкой структуры — открывает новый этап перехода от Европы как рынка и регулятора к Европе как разведывательно-стратегическому субъекту, но в то же время оно является проявлением федералистских тенденций. Это может означать, что ЕС движется в направлении своеобразной «сверхдержавы», и попытки ее создания следует рассматривать не только как инструмент технической координации, но и как катализатор растущих тенденций централизации внутри ЕС, усиления роли его институтов за счет национальных компетенций. Кроме того, наблюдается тенденция к попытке построить архитектуру безопасности в Европе, отдельную от США.

По этой причине, конечное направление развития этого проекта будет зависеть от нескольких факторов:

политическая воля государств-членов, которая будет определять, согласятся ли они на дальнейшее перемещение полномочий в сторону Брюсселя;
баланс между ЕК и ЕСЗД, который будет определять, станет ли проект стимулом для интеграции или источником институциональных споров;
темпы развития технологий ИИ в секторе безопасности, что может сместить фокус анализа разведывательных данных на уровень ЕС;
готовность укреплять существующие агентства, такие как Европол и Frontex, которые для многих государств остаются более приемлемым инструментом интеграции безопасности, чем создание новой, потенциально конкурирующей разведывательной структуры.

В зависимости от того, как эти факторы сработают, проект может стать толчком к более глубокой интеграции или еще одной сферой для споров о границах суверенитета национальных государств в Евросоюзе.

Владимир Паливода,
эксперт в области международных отношений

Примечания:

[1] Ряд вооруженных конфликтов, происходивших в период между 1991 и 2001 годами и являвшихся проявлением дезинтеграционных процессов в федеративном государстве. Они заключались в стремлении народов Югославии обрести свою независимость и в стремлении преимущественно сербских сил не допустить этого. Войны завершились образованием новых независимых государств: Боснии и Герцеговины; Северной Македонии; Сербии; Словении; Хорватии; Черногории; Косово (с ограниченным дипломатическим признанием).

[2] Акроним от названия на английском языке — Single Intelligence Analysis Capacity.

[3] Служба, отвечающая за реализацию международных отношений ЕС (фактически выполняет функции МИД). Она подчиняется Высокому представителю ЕС по иностранным делам и политике безопасности.

[4] Более подробно см. «Реально ли создать европейское разведывательное агентство?» // https://bintel.org.ua/analytics/voenni-voprosy/u-yevrosoyuzu-vinikla-potreba-stvoriti-rozviduvalnu-koordinacijnu-agenciyu/

[5] Созданный в 1971 году неформальный форум для обмена разведданными и обсуждения актуальных вопросов разведывательной деятельности между спецслужбами государств-членов ЕС, Норвегии и Швейцарии. Бернский клуб не имеет секретариата и не принимает никаких решений, обязательных для выполнения спецслужбами ЕС. Созданная после терактов 11 сентября 2001 года Контртеррористическая группа выступает связующим звеном между Бернским клубом и руководством ЕС, а ротация ее руководства происходит по аналогии с председательством стран ЕС.

[6] Операция началась 31 марта 2020 года с целью контроля за соблюдением эмбарго ООН на поставки оружия в Ливию, чтобы способствовать восстановлению стабильности в стране. Миссия имеет право проверять суда в море у побережья Ливии, если есть подозрение, что на них могут перевозить оружие или другие товары такого назначения из или в Ливию. Также миссия собирает соответствующую информацию о попытках обхода эмбарго и передает ее ООН. Кроме того, ведется сбор данных о нелегальном экспорте из Ливии нефти и нефтепродуктов, оказывается помощь в повышении профессионализма ливийской береговой охраны и флота, чтобы противодействовать сетям нелегальной перевозки мигрантов в Европу.

[7] Акронимы от названий на английском языке — Joint Intelligence and Security Division (Объединенное подразделение разведки и безопасности) и NATO Intelligence Fusion Centre (Центр объединения разведывательных данных НАТО).

[8] Следует отметить, что западные эксперты давно призывали к формированию общей европейской политики в сфере разведки. См., например, статью Оле Р. Вилладсена, опубликованную еще в 2000 году. «Prospects for a European Common Intelligence Policy». // https://www.cia.gov/resources/csi/static/ propsects-euro-common-policy.pdf В то же время автор в ней уже тогда сделал неутешительный прогноз: «Хотя европейское сотрудничество в сфере разведки значительно улучшится, оно, вероятно, останется децентрализованным и преимущественно реактивным, и вряд ли составит серьезную конкуренцию НАТО в ближайшее время».

[9] Полное название — Европейское агентство пограничной и береговой охраны. Оно отвечает за координацию деятельности национальных пограничных служб и обеспечивает надежность границ государств-членов ЕС с другими странами.