Європейський Союз створює власну розвідслужбу

Vladimir

Європейський Союз створює власну розвідслужбу. Протягом майже 30 років …

Останнім часом в європейських безпекових дебатах активно обговорюється тема створення власної наднаціональної розвідувальної служби Євросоюзу. Європейська комісія (ЄК) зараз опрацьовує пропозицію щодо нового розвідувального підрозділу, який діятиме під безпосереднім керівництвом президентки ЄК Урсули фон дер Ляєн. Ця ініціатива одразу ж порушила болісне питання щодо розподілу суверенітету між державами-членами та Брюсселем у такій чутливій сфері, як національна безпека, особливо з огляду на те, що в договорах ЄС вона віднесена до національної компетенції.

Коріння дебатів на цю тему сягають ще 1990-х років, коли війни на території колишньої Югославії [1] виявили ступінь залежності європейських держав від американських розвідувальних даних. Тоді в європейських столицях виникло переконання, що без власних аналітичних можливостей ЄС не зможе проводити незалежну безпекову політику. Це усвідомлення призвело до створення у 1999 році Ситуаційного центру (SITCEN), ініційованого тодішнім Високим представником ЄС із закордонних справ і безпекової політики Хав’єром Соланою після бомбардувань Югославії силами НАТО. SITCEN швидко зарекомендував себе як перший європейський центр стратегічного аналізу, що використовував як інформацію з безпосереднього місця подій, так і дані представництв ЄС.

Протягом наступних років SITCEN еволюціонував. Після терактів 11 вересня 2001 року його було посилено з огляду на персонал і структуру, а потім об’єднано з Військовим штабом ЄС в Єдиний розвідувальний аналітичний центр (SIAC [2]). Зі створенням Європейської служби зовнішніх дій (ЄСЗД [3]), SITCEN у 2011 році було включено до її складу. Через рік його реорганізували у Розвідувальний і ситуаційний центр ЄС (EU-IntCEN), який зберіг характер синтезованого підрозділу. Він не проводить розвідувальних операцій, не має доступу до національних систем радіоелектронної розвідки (SIGINT) та агентурної розвідки (HUMINT), а якість його аналізу повністю залежить від добровільних внесків держав-членів.

Обмеження цих структур — добровільний обмін інформацією, відсутність оперативної діяльності та відмінності в стратегічній культурі — неодноразово призводили до поновлення дискусій щодо необхідності глибшої розвідувальної інтеграції.

Останнє десятиліття показало, що ця проблема не зникла, а поглибилася. Війна в Україні, зростання кількості гібридних операцій, диверсії на об’єктах енергетичної інфраструктури та невизначеність щодо майбутнього розвідувальної співпраці із США наглядно продемонстрували, що існуюча система ЄС не може встигати за масштабами та темпами сучасних загроз. Наразі Євросоюзу бракує інструментів для аналізу даних в режимі реального часу або для інтеграції розрізнених повідомлень із 27 держав-членів в єдину, цілісну картину.

Одним із найпотужніших імпульсів, націлених на виправлення ситуації, була рекомендація колишнього президента Фінляндії Саулі Нііністе від 30 жовтня 2024 року, підготовлена ​​на запит ЄК. Він закликав до створення повноцінної розвідувальної служби ЄС, здатної не лише проводити стратегічний аналіз, а й протидіяти диверсіям і шпигунству в Європі, а також операціям впливу в інституціях ЄС [4]. Хоча проєкт не був реалізований, він став орієнтиром для наступних спроб реорганізації архітектури європейської розвідки.

Надія на успіх чи «ходіння по колу»?

У цьому контексті повернення ЄК до концепції власного розвідувального органу є не інституційним експериментом, а продовженням багаторічної, незавершеної еволюції. Проблеми, виявлені під час югославських воєн — відсутність спільної аналітичної системи, повна залежність від національних даних та хронічна недовіра між державами — залишаються невирішеними.

Те, що офіційно описується як «невеликий підрозділ», має потенціал глибоко трансформувати відносини між інституціями ЄС. Згідно з матеріалами зарубіжних ЗМІ, ЄК готує концепцію розвідувальної структури, вбудованої в її Генеральний секретаріат та підзвітної безпосередньо Урсулі фон дер Ляєн. Новий підрозділ ще не був офіційно представлений усім державам-членам, але в Комісії триває інтенсивна робота щодо визначення обсягу його завдань, підбору персоналу та врегулювання відносин з існуючими органами ЄС.

Президентка ЄК планує створити підрозділ, який збиратиме та оброблятиме інформацію від національних спецслужб та інших джерел ЄС, щоб краще оперативно використовувати наявні дані та зміцнювати позиції ЄК у процесі прийняття рішень. Цей підрозділ доповнюватиме діяльність ЄСЗД і готуватиме матеріали для Колегії з питань безпеки, яка складається з комісарів та президентки ЄК, що значно розширить мандат ЄК у безпековій сфері.

У прес-службі ЄК наголосили, що ні назва, ні штатний розрахунок, ні дата початку діяльності структури ще не визначені. Її основне завдання — координувати та синтезувати інформацію, а не самостійно проводити розвідувальні операції на місцях.

Війна в Україні, гібридні загрози та американський фактор

Урсула фон дер Ляєн використовує ці аргументи в набагато більш напруженій геополітичній обстановці, ніж два десятиліття тому. Тривала війна Росії проти України прискорила дебати щодо оборонної інтеграції та продемонструвала важливість здатності швидко обробляти та спільно інтерпретувати розвідувальні дані. Новий підрозділ покликаний реагувати на зміну геополітичного та геоекономічного середовища, де посилюються гібридні загрози, кібератаки, диверсії на об’єктах інфраструктури та інформаційне втручання з боку третіх країн.

Трансатлантичний фактор посилює ці побоювання. Ризик того, що адміністрація Дональда Трампа обмежить обсяг військових та розвідувальних гарантій для Європи, є ключовою темою в дискусіях. Рішення Урсули фон дер Ляєн наполягати на створенні власної розвідувальної структури ЄК інтерпретується як спроба зменшити залежність від США та побудувати більшу стратегічну автономію для ЄС проти потенційних «примх» майбутніх адміністрацій у Вашингтоні.

Інституційна конкуренція: ЄК проти ЄСЗД і роль Каї Каллас

Плани ЄК призводять до дебатів не лише про суверенітет держав-членів, але й про інституційний баланс у самому ЄС. Новий підрозділ, підпорядкований Генеральному секретаріату ЄК, вступить у пряму конкуренцію з існуючим підрозділом ЄСЗД — EU-IntCEN, який підпорядкований Високому представнику ЄС із закордонних справ і безпекової політики Каї Каллас. Це можна інтерпретувати як спробу подальшої централізації впливу в руках президентки ЄК за рахунок ЄСЗД.

Високопосадовці ЄСЗД висловлюють стурбованість тим, що новий підрозділ дублюватиме роботу EU-IntCEN та SIAC, послаблюючи мандат існуючих структур та фрагментуючи аналітичні канали. Таке дублювання може загрожувати майбутньому EU-IntCEN, призводячи до відтоку делегованих туди експертів і створення альтернативного, занадто політизованого каналу для обробки інформації в межах ЄК. Відсутність єдиного головного центру обробки даних може призвести до того, що різні установи отримуватимуть різні оцінки однієї й тієї ж кризи — суперечливі звіти порушуватимуть процес прийняття рішень більше, ніж сама відсутність даних.

Суперечка також має особистий вимір: Кая Каллас та Урсула фон дер Ляєн мають явно різні бачення ролі ЄСЗД та Комісії з безпекової політики. Створення нового підрозділу можна інтерпретувати як послаблення мандата ЄСЗД та перехоплення ЄК деяких її стратегічних функцій.

Позиція критиків: «Брюссельське ЦРУ», наддержава та брак легітимності

Інституційне суперництво супроводжується різкою політичною критикою. Деякі політики описують проєкт як ще один крок до «наддержави ЄС», або як розширення «бюрократичного нагляду та влади», що не призводить до жодного реального покращення безпеки громадян. Інші —говорять про «тіньову структуру, позбавлену демократичної легітимності», навіть використовують термін «Брюссельське ЦРУ», який став яскравим символом занепокоєння частини громадськості. Деякі фракції в Європейському парламенті наголошують, що створення нового підрозділу може поглибити дефіцит демократії, оскільки ЄК не підпадає під ті ж механізми нагляду, що й національні розвідувальні служби.

Перспектива держав-членів: суверенітет, недовіра та добровільність

На тлі інституційних суперечок, занепокоєння держав-членів є вирішальним. Експерти нагадують, що національна безпека залишається виключною компетенцією держав, а обмін розвідувальною інформацією завжди був однією з найчутливіших сфер співпраці. Багато держав не налаштовані на делегування додаткових повноважень ЄК. Більші держави (наприклад, Франція та Німеччина) історично віддають перевагу двосторонній співпраці або співпраці в межах НАТО. Менші держави бояться впливу основних гравців на інтерпретацію стратегічних даних.

Проєкт формально не порушує принципу виключної компетенції держав у сфері національної безпеки, оскільки нова структура, як заявляється, не матиме власних оперативних повноважень і базуватиметься на добровільному обміні даними. Однак ключове питання добровільності та небажання ділитися найчутливішою інформацією не зникне лише через те, що буде створено новий підрозділ.

Існуюча архітектура: EU-IntCEN, SIAC і неформальні форуми

З точки зору держав-членів, також важливо, що ЄС вже має механізми для спільного аналізу: EU-IntCEN, SIAC, мережу неформальних форумів (Бернський клуб [5], Контртерористична група), співпрацю з НАТО та двосторонню співпрацю. EU-IntCEN і SIAC надають аналітичні дані, зокрема для операції EUNAVFOR MED IRINI [6]. Незважаючи на трансформації, що відбулися після Лісабонського договору, EU-IntCEN все ще покладається виключно на добровільно надану інформацію та не має доступу до національних систем SIGINT та HUMINT.

Деякі держави-члени задаються питанням, що є вирішенням проблеми: створення нового паралельного підрозділу в складі ЄК, чи зміцнення існуючих структур — EU-IntCEN, SIAC і співпраця з Бернським клубом?

Нові технології та ШІ як відсутній стовп європейської розвідки

Майбутнє європейської розвідувальної співпраці залежатиме від використання ШІ, автоматизації та об’єднання розрізнених даних. Європол вже використовує ШІ для аналізу злочинної поведінки, виявлення закономірностей та прогнозування діяльності організованих злочинних груп. Ті ж технології можна адаптувати для аналізу геополітичних загроз: кібератак, дезінформаційних кампаній, диверсій і фінансування діяльності ворожих держав.

Лише широке використання ШІ може дозволити створити європейську систему раннього попередження, що працює в темпі сучасних гібридних операцій. ЄК розглядає ШІ як інструмент для подолання двох найбільших слабких сторін нинішньої системи: фрагментації даних і затримок, що виникають внаслідок характеру добровільної, а не формалізованої співпраці.

Порівняння з іншими моделями: «П’ять очей», НАТО та Бернський клуб

Плани потенційного створення розвідувальної структури ЄС також слід порівнювати з існуючими моделями співпраці у сфері розвідки. Прикладом цього є альянс «П’ять очей» (США, Велика Британія, Канада, Австралія, Нова Зеландія), який спирається на глибоку інтеграцію, засновану на спільній культурі, мові та довірі — модель, яку ЄС не в стані повністю скопіювати через кількість держав і розбіжність інтересів.

Структури НАТО (JISD, NIFC [7]) — це центри об’єднання даних, а не оперативні агентства — ЄС міг би створити цивільно-політичну версію такої системи. Найбільш «європейською» моделлю залишається Бернський клуб — добровільна, неформальна платформа керівників служб, важлива, але делікатна. Нова структура ЄК, якщо її правильно сформувати, може стати сполучною ланкою між Бернським клубом та інституціями ЄС.

Можливі сценарії розвитку

  1. «Невелика аналітична структура» в ЄК — мінімальний сценарій, але найбільш політично правдоподібний. Він передбачає створення невеликої команди аналітиків у Генеральному секретаріаті ЄС, без оперативних можливостей, які координують роботу генеральних директорів і тісно співпрацюють з ЄСЗД. Деякі експерти припускають, що така структура може бути запущена відносно швидко, якщо не зустріне сильного опору з боку держав-членів.
  2. «Європейське ЦРУ» — повноцінна, функціонуюча розвідувальна служба ЄС. Цей варіант вимагатиме змін до договорів, передачі частини суверенітету, створення структур HUMINT та SIGINT, а також спільної політики у сфері розвідки [8]. Наразі в Європі немає політичної більшості для прийняття такого проєкту.
  3. «Об’єднана мережа розвідувальних даних» на основі ШІ — технологічний сценарій, який не вимагає радикальних змін до договорів. ЄС міг би створити інтегровану аналітичну систему, використовуючи ШІ, супутникові дані, великі дані та інформацію, що надається існуючими агентствами (Європол, Frontex, EU-IntCEN), зберігаючи при цьому формальний суверенітет держав у сфері розвідувальних операцій. Це рішення може бути компромісом між необхідністю «аналітичної автономії» та реальними політичними обмеженнями.

Альтернатива: зміцнення Європолу та Frontex

Слід зазначити, що замість створення абсолютно нової розвідувальної структури під егідою ЄК, ЄС міг би досягти деяких своїх цілей швидше та легше, зміцнивши існуючі агентства — насамперед Європол та Frontex [9]. Європол наразі є найтехнологічнішою аналітичною платформою в ЄС, яка використовує ШІ для виявлення злочинних моделей, об’єднання даних та прогнозування поведінки злочинних груп. Аналітики стверджують, що ці ж механізми можуть бути застосовані в сферах, тісно пов’язаних із національною безпекою, таких як кіберзлочинність, транскордонна злочинність, відмивання грошей і мережі зв’язків між державними та недержавними суб’єктами.

Frontex, зі свого боку, має унікальний доступ до даних про міграційні рухи, транскордонні потоки та ситуацію на зовнішніх кордонах ЄС. Зміцнення його аналітичних можливостей та інтеграція із супутниковими даними та інструментами ШІ може перетворити його на ключовий елемент системи раннього попередження, особливо в галузі гібридних загроз і дестабілізаційної діяльності. Розширення мандатів і бюджетів Європолу та Frontex мало б кілька переваг: більшу політичну прийнятність (оскільки це вже існуючі структури), відсутність потреби у змінах договорів, природний зв’язок із державами-членами та зниження ризику конфліктів щодо компетенцій з ЄСЗД та EU-IntCEN. У цьому контексті новий підрозділ ЄК міг би служити координатором і центром обміну інформацією від цих агентств, а не ядром окремої «Брюссельської служби».

Прагнення до європейської інформаційної автономії

Аналіз опублікованих матеріалів на тему можливості створення наднаціональної розвідувальної служби ЄС породжує фундаментальне питання: чи повернення до цієї ідеї випливає виключно з інституційних амбіцій, чи зі зростаючої геополітичної необхідності. Як констатують аналітики, ЄС вперше стикається з реальним завданням побудови власної інформаційної автономії у світі, де розвідка більше не є сферою виключно людського аналізу, а радше системою поєднання даних, алгоритмів і ШІ. Війна в Україні, невизначеність відносин зі США та ескалація гібридних загроз підкреслили, що нинішня архітектура безпеки ЄС є занадто повільною, занадто фрагментованою та одночасно залежить від волі окремих держав, які переслідують власні національні інтереси.

Новий розвідувальний підрозділ ЄК — незалежно від того, чи залишиться він обмеженим аналітичним підрозділом, чи стане ядром ширшої структури — відкриває новий етап переходу від Європи як ринку та регулятора до Європи як розвідувально-стратегічного суб’єкта, але водночас він є проявом федералістських тенденцій. Це може означати, що ЄС рухається у напрямку до своєрідної «наддержави», і спроби її створення слід розглядати не лише як інструмент технічної координації, а й як каталізатор зростаючих тенденцій централізації всередині ЄС, посилення ролі його інституцій за рахунок національних компетенцій. Крім того, спостерігається тенденція до спроби побудувати архітектуру безпеки в Європі, окрему від США.

З цієї причини, кінцевий напрямок розвитку цього проєкту залежатиме від кількох факторів:

  • політична воля держав-членів, яка визначатиме, чи погодяться вони на подальше переміщення повноважень у бік Брюсселя;
  • баланс між ЄК та ЄСЗД, який визначатиме, чи стане проєкт стимулом для інтеграції чи джерелом інституційних суперечок;
  • темпи розвитку технологій ШІ в секторі безпеки, що може змістити фокус аналізу розвідувальних даних на рівень ЄС;
  • готовність зміцнювати існуючі агентства, такі як Європол та Frontex, які для багатьох держав залишаються більш прийнятним інструментом інтеграції безпеки, ніж створення нової, потенційно конкуруючої розвідувальної структури.

Залежно від того, як ці фактори спрацюють, проєкт може стати поштовхом до глибшої інтеграції або ще однією сферою для суперечок щодо меж суверенітету національних держав у Євросоюзі.

Володимир Паливода,
експерт у сфері міжнародних відносин

Примітки:

[1] Низка збройних конфліктів, що відбувалися у період між 1991 та 2001 роками і були проявом дезінтеграційних процесів у федеративній державі. Вони полягали у прагненні народів Югославії здобути свою незалежність та у прагненні переважно сербських сил не допустити цього. Завершились війни утворенням нових незалежних держав: Боснії і Герцеговини; Північної Македонії; Сербії; Словенії; Хорватії; Чорногорії; Косова (з обмеженим дипломатичним визнанням).

[2] Акронім від назви англійською мовою — Single Intelligence Analysis Capacity.

[3] Служба, яка відповідає за реалізацію міжнародних відносин ЄС (фактично виконує функції МЗС). Вона підпорядковується Високому представнику ЄС із закордонних справ і безпекової політики.

[4] Більш докладно див. «Чи реально створити європейську розвідувальну агенцію?» // https://bintel.org.ua/analytics/voenni-voprosy/u-yevrosoyuzu-vinikla-potreba-stvoriti-rozviduvalnu-koordinacijnu-agenciyu/

[5] Створений у 1971 році неформальний форум для обміну розвідданими та обговорення актуальних питань розвідувальної діяльності між спецслужбами держав-членів ЄС, Норвегії та Швейцарії. Бернський клуб не має секретаріату і не приймає жодних рішень, обов’язкових для виконання спецслужбами ЄС. Створена після терактів 11 вересня 2001 року Контртерористична група виступає як сполучна ланка між Бернським клубом і керівництвом ЄС, а ротація її керівництва відбувається за аналогією з головуванням країн ЄС.

[6] Операцію розпочали 31 березня 2020 року задля нагляду за виконанням ембарго ООН на постачання зброї в Лівію, щоби посприяти відновленню стабільності в країні. Місія має право перевіряти судна у морі біля узбережжя Лівії, якщо є підозра, що на них можуть перевозити зброю чи інші товари такого призначення з або до Лівії. Також місія збирає відповідну інформацію про спроби обходу ембарго та передає її ООН. Окрім того, ведеться збір даних про нелегальний експорт з Лівії нафти і нафтопродуктів, надається допомога у підвищенні професійності лівійської берегової охорони та флоту, щоб протидіяти мережам нелегального перевезення до Європи мігрантів.

[7] Акроніми від назв англійською мовою — Joint Intelligence and Security Division (Об’єднаний підрозділ розвідки та безпеки) і NATO Intelligence Fusion Centre (Центр об’єднання розвідувальних даних НАТО).

[8] Слід зазначити, що західні експерти давно закликали до формування спільної європейської політики у сфері розвідки. Див., наприклад, статтю Оле Р. Вілладсена, опубліковану ще у 2000 році. «Prospects for a European Common Intelligence Policy». // https://www.cia.gov/resources/csi/static/ propsects-euro-common-policy.pdf Водночас автор у ній вже тоді зробив невтішний прогноз: «Хоча європейська співпраця у сфері розвідки значно покращиться, вона, ймовірно, залишиться децентралізованою та переважно реактивною, і навряд чи становитиме серйозну конкуренцію НАТО найближчим часом».

[9] Повна назва — Європейське агентство прикордонної і берегової охорони. Воно відповідає за координацію діяльності національних прикордонних служб і забезпечує надійність кордонів держав-членів ЄС з іншими країнами.

Схожі публікації